Démocratie directe et surproduction législative

Assemblée citoyenne
Aux vues de l’immensité normative de nos sociétés contemporaines, l’élaboration de la loi par les citoyens est-elle réaliste? Qui sont les producteurs de normes et quelle est exactement l’ampleur de cette production?

« Un peuple qui a 40 000 lois n’a pas de lois » argumente le médecin de campagne dans le roman du même nom (Balzac 1833).

Aujourd’hui la France compterait 400 000 normes, 11 500 lois avec leurs 320 000 articles auxquels il convient d’ajouter 130 000 décrets. En 1978, le code du travail s’imprimait sur 100 pages contre près de 4000 aujourd’hui. Et ça n’est qu’un code parmi les 73 existants[1].  Le tout entraînant des coûts de mise en conformité estimés à 3 points de PIB. Loin de défendre la purge libérale préconisée par l’ouvrage cité, tentons de comprendre les raisons de cette inflation.  

Dans la plupart des cas, les normes, lois et règlements sont faits pour rassurer. Ils visent à protéger contre certains risques économiques, sociaux ou environnementaux. Motifs légitimes. Mais d’autres ressorts, souvent cachés, actionnent la machine législative: urgence émotionnelle face à certains faits divers ; message politique adressé par le clan élu à son électorat (pensons à l’impôt sur la fortune) ; augmentation du nombre de producteurs de normes (directives européenne, autorités administratives…) ; et bien entendu, lobbies favorisant les intérêts particuliers de commanditaires puissants (niches fiscales…).

Face à cette accumulation normative, une nouvelle discipline, la « légistique »,  fille de l’efficacité managériale, sécrète depuis 20 ans ses anticorps électroniques. Le recours à la numérisation du processus législatif, réflexe typique de l’Etat du 21è siècle, peut-il répondre aux défis posés par la société contemporaine, en particulier dans l’hypothèse d’une démocratie directe?

Production annuelle de normes en France

Le rapport de l’assemblée nationale visant à lutter contre la sur-réglementation (rapport Cordier 2018) détaille les chiffres annuels. Les nombres présentés ici sont simplifiés pour faciliter la lecture[2].

Lois (projets du gouvernement et propositions)501700 articles
Ordonnances du gouvernement401000 articles
Mesures règlementaires d’application des lois 1600
Décrets réglementaires 1600
Arrêtés 8500
Total 14 400

Rappel de la hiérarchie des principaux textes.

Loi: texte de loi obligatoirement voté par le Parlement et s’applique à l’ensemble des citoyens du pays, ce qui n’est pas forcément le cas du décret.

Ordonnances: Le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre des mesures qui relèvent de la loi. Ces actes sont appelés ordonnances. L’autorisation est donnée par le vote d’une loi d’habilitation.

Décrets: Acte réglementaire décrété par le gouvernement, sans consultation du parlement. Les décrets sont souvent pris en application d’une loi qu’ils précisent. Ils peuvent être complétés par arrêtés ministériels. Certains décrets sont dits autonomes car ils ne concernent pas les lois. Ils peuvent être pris par le président, le premier ministre,  les administrations, les collectivités.

Arrêtés : Décisions administratives à portée générale ou individuelle (spécifique à une activité ou à une zone géographique). Les arrêtés peuvent être pris par les ministres (arrêtés ministériels ou interministériels), les préfets (arrêtés préfectoraux) ou les maires (arrêtés municipaux).

Qui produit les lois en France?

Parmi ces 14 400 normes, le parlement, issu de la démocratie (représentative) n’est concerné que par les lois :

Lois (projets du gouvernement et propositions)501700 articles

Et parmi ces lois, le parlement n’est à l’initiative que de 30% de celles-ci :

Lois (propositions)16600 articles

Cet examen schématique de la production annuelle, nous apprend donc que 600 articles sur 14400, soit 4% seulement, sont le fruit direct du Parlement.

A ce stade, une conclusion s’impose: le mastodonte normatif ne procède pas de la délibération parlementaire. Cette progéniture monstrueuse jaillit du moloch gouvernemental, son président et son administration inféodée.[4]

La loi en démocratie directe

La faiblesse normative du parlement national dans un contexte de démocratie directe amène à ce double constat :

1/ L’élaboration et/ou la validation citoyenne des lois nationales en démocratie intégrale apparaît réaliste. L’hypothèse d’assemblées locales de citoyens formant un avis éclairé sur 600 articles semble admissible. L’esprit humain capable de produire 70.000 pensées par jour nous en donne un indice. Dans ce contexte, n’oublions pas que la plus grande partie du travail citoyen consiste à sanctionner les lois préparées par les députés (élus ou tirés au sort) et à sanctionner les parlementaires jugés insuffisants (mandats révocables).

2/ La démocratisation de l’ensemble du processus normatif est incontournable. Les citoyens devront investir toutes les instances normatives, gouvernement et administration inclus. Dans ces conditions, la démocratie réelle suppose la fin du fonctionnariat professionnel remplacé par des citoyens désignés régulièrement. La République de Venise fonctionnait comme cela.

Dans les deux cas, élaborer la loi nationale, régionale, locale ; ou occuper par rotation des postes administratifs et gouvernementaux ; une démocratie réelle se doit d’instaurer un nouveau rapport au temps pour permettre au citoyen de remplir son rôle.


[1] Mais laissez-nous vivre ! par Marie de Greef-madelin, Frédéric Paya (2020)
[2] « Chaque année viennent s’ajouter une cinquantaine de lois– représentant de 1 000 à 2 400 articles – et une quarantaine d’ordonnances – comprenant de 200 à 1 900 articles. Les mesures réglementaires d’application des lois sont comprises entre 300 et 1 000 chaque année, le nombre de décrets réglementaires atteignant 1 200 à 2 000 et celui des arrêtés 8 500 environ ». Le tableau propose des arrondis et un classement approximatif en fonction du niveau de granularité des textes évoqués.
[3] 32% exactement pour la XVème législature échue en 2022
[4] En considérant les projets de lois issus du gouvernement et discutés à l’assemblée, ce taux passe de 4 à un modeste 12%.

La Sérénissime, un autogouvernement… aristocratique

Qu’appelle-t-on  » République de Venise »? En quoi ses pratiques furent-elles innovantes? Que peut-on en garder comme leçons de gouvernement?

La République de Venise, exceptionnelle par sa durée, 10 siècles, connue son apogée entre 1100 et 1600, à l’image de l’Empire Britannique au 19è siècle[1] pour s’écrouler soudainement sous les coups de menton menaçants de Napoléon en 1797.[2] Fruit d’un commerce dominateur appuyé par une puissante marine de marchande et guerrière ainsi que d’un Etat interventionniste, « la Venise qui triomphait par ses fêtes, ses courtisanes et ses arts, comme par ses armes et ses grands hommes »[3] marqua l’histoire.

Carte de la République de Venise
Carte de la République de Venise

Cette cité-Etat, d’environ 200 000 habitants à son zénith, disposant de « terres fermes » représentant une grande partie de l’actuelle Italie du Nord et de territoires plus vastes encore au-delà des mers, tirait de juteux profits de sa domination commerciale sur le bassin méditerranéen.

Cette République ne prit jamais les traits d’une démocratie (pouvoir du peuple) et resta une oligarchie (pouvoir de quelques-uns), patriciens ou nobles. Cette classe dirigeante au sein de laquelle existaient des différences de fortune, mais aucune différence de rang, admettait régulièrement en son sein (participation au Grand Conseil) de nouveau patriciens recrutés suite à des services signalés ou le plus souvent en hommage à leur réussite financière (ils étaient alors inscrits sur le fameux « Livre d’or »). On peut donc parler également de ploutocratie (pouvoir de l’argent).

Un autogouvernement de patriciens

Dans cette République bien peu démocratique et considérablement dominatrice, deux caractéristiques méritent toutefois notre attention par leur singularité y compris dans le contexte actuel de nos pseudo-démocraties: l’autogouvernement (restreint à une classe sociale) par rotation des magistratures et des charges et la quasi absence de conflits sociaux en découlant.

Les principales fonctions de l’Etat, de la prise de décision à leur mise en oeuvre furent assurées par des magistrats et des fonctionnaires issus de la « vie civile ». Point donc de politiciens professionnels ou de hauts-fonctionnaires cooptés comme ailleurs ou en d’autres temps y compris proches. Les 2000 nobles patriciens siégeant chaque semaine au Grand Conseil, pourvoyaient par un subtil mélange de tirage et d’élections aux principales magistratures de la ville pour des durées allant de 1 à 3 ans. Parmi ces magistrats, 275 siégeaient au Sénat chargé de notamment de voter la loi.

Urne de vote sécurisée à Venise
Bossolo ou urne mobile de vote sécurisée introduite au 15è siècle à Venise pour garantir le secret du vote. La douille verte, la plus proche, recueillait des boules de la taille d’une cerise contre un candidat donné, le blanche plus éloigné, les votes pour. Toutes le boules étant désormais de couleur identique il devenait ainsi moins facile de déceler la teneur du vote de ses pairs. Un modèle ultérieur doté d’une troisième douille permettait de s’abstenir dans le cas du vote d’une loi.

« Dans l’exercice des fonctions publiques, jamais Venise ne confie une autorité absolue a un seul homme: tout magistrat, tout chef militaire même est flanqué d’un ou deux adjoints, qui représentent l’autorité centrale et sont égaux en influence et en pouvoir à celui qu’ils assistent. Le gouvernement oligarchique divise pour régner; il équilibre et pondère l’un par l’autre les pouvoirs; il ne veut ni de la prédominance d’un homme, ni de la prédominance d’une famille. Aucune maison patricienne ne peut avoir plus de trois de ses membres au Sénat, plus d’un au Conseil des Dix. […] La loi interdit au patricien, sous peine d’amende, de refuser un emploi public. Toute sa vie, l’individu est subordonne a l’Etat, les intérêts privés passent après l’intérêt public : sur ce dévouement, sur cette abnégation se fondent la force et la grandeur de la cité »[5].

Par exception, le Doge, principal élu de la ville, nommé à vie, présidait seul les principales institutions de la cité (Grand Conseil, Sénat, Quarantia équivalent de notre cour de Cassation, Conseil des dix en charge de surveiller la classe dirigeante et de veiller à la sûreté de l’Etat, armée).

Enfin, les fonctionnaires, contrairement aux pratiques mercantiles des charges en vigueur partout ailleurs, étaient issus principalement de la classe bourgeoise (environ 12000 personnes) et bénéficiaient d’un traitement.

Même si le peuple était exclu de ces fonctions, une culture du bien commun permettait de cimenter l’ensemble de telle sorte qu’on ne déplorait « pas de troubles ouvriers, pas de luttes entre les grands »1 alors qu’en France une noblesse querelleuse maintenait dans un état de nécessité un peuple toujours prêt à gronder. Jean Bodin (philosophe mort en 1596) résuma par cette formule: « ailleurs, le riche vit de la peine des pauvres, à Venise le pauvre vit de l’argent du riche ». Les artisans, en particulier les 16000 employés de l’arsenal occupés à construire et réparer la flotte, principal outil de la prospérité de Venise furent pendant 1000 ans payés convenablement et logés dans des maisons à bon marché, simples mais belles qu’aujourd’hui les milanais achètent à prix d’or1. Dans un même souci d’égalité, la justice était la même pour tous, usage pour le moins atypique au Moyen-Age. Cet édifice social à l’équilibre remarquable pour l’époque, graissé par la rente commerciale tirée des richesses importées, permit à ce régime de se maintenir aussi longtemps. Preuve de cette constance, le Ducat, monnaie vénitienne garda la même valeur pendant 5 siècles!1

Le déclin de la nouvelle Athènes

Et pourtant, Venise, en bien des points comparable à Athènes, recélait en elle-même l’un des ferments destructeurs qui vit la démocratie grecque péricliter : le refus de l’universalité pointé du doigt par C. Castoriadis. Les 2000 citoyens de plein droit à Venise (les patriciens), ou les 40000 d’Athènes (toutes classes confondues) ne considéraient les habitants des territoires conquis, ni même ceux des terres fermes dans le cas de Venise, que comme des sujets, leur déniant tout droit à la citoyenneté. En outre, aucun nouveau patricien ne fut plus admis dans les rangs du Grand Conseil à partir de 1717. Ajoutée aux facteurs d’affaiblissement avancés par F. Braudel: déplacement du centre de gravité du monde de la Méditerranée à l’Atlantique et agrandissement des États nationaux, on peut penser que cet enfermement des patriciens dans leur tour dorée signa la fin de la République du Lion.


[1] Cité dans "un capitalisme à visage humain, le modèle vénitien" par Jean-Claude Barreau (2011)
[2] Si l'on considère la République par opposition à la tyrannie d'un seul homme (le Doge tout puissant), on peut faire démarrer cette période vers 1200, ce qui ramène la République à une ancienneté non négligeable de 6 siècles tout de même "La promissio de 1192, c'est-a-dire le serment que prêta a son avènement un doge qui n'était autre que Henri Dandolo, montre clairement où en était déjà réduite, même entre les mains d'un tel homme, l'autorité ducale. Sauf en ce qui touche son rôle de chef de la guerre, le doge ne peut agir en rien sans le consentement de la majorité du Grand Conseil; et c'est un principe nettement pose qu'une résolution votée par l'unanimité du Petit Conseil, et appuyée par la majorité du Grand Conseil, s'impose au doge, et qu'elle peut changer les attributions ducales mêmes. En réalité, dès cette époque, le Grand Conseil détient la souveraineté; le Petit Conseil est l'organe du pouvoir exécutif." La République de Venise de Charles Diehl (1967)
[3] Mémoires d'outre-tombe. Chateaubriand (1811)
[4] tirage au sort de plusieurs patriciens (1) qui forment des commissions électorales (2) chargées de nommer des candidats dont les noms sont mis aux voix dans le Grand Conseil (3). "Le tirage au sort dans la République de Venise" par Maud Harivel (2019)
[5] La République de Venise de Charles Diehl (1967)